Leszek Balcerowicz - Konferencja Jubileuszowa
"Zmiany instytucjonalne"
Leszek Balcerowicz
ZMIANY INSTYTUCJONALNE PO SOCJALIZMIE
Wprowadzenie
Zmiany instytucjonalne (czasami nazywane w Polsce również „systemowymi”), rozpatrywane na poziomie kraju, oznaczają przekształcenia w określonym na dany moment krajowym systemie instytucjonalnym. W następnej części tego opracowania daję krótką ogólną definicję tego systemu, a następnie jego szczególnego przypadku – ustroju socjalistycznego. Na tym tle opisuję krótko i w „stylizowany” sposób system instytucjonalny, jaki istnieje w 2009 r. w krajach Europy Środkowej i Wschodniej – najbardziej zreformowanych dawnych krajów socjalistycznych, co pozwala na zarysowanie ogromu zmian instytucjonalnych po socjalizmie. Na tle tej panoramy rozpatruję dalej kilka wybranych problemów: kwestię niestabilności i nadmiernej szczegółowości legislacji, lekceważenie konstytucji przez po-socjalistycznych ustawodawców, poziom ochrony prywatnych praw własności oraz egzekwowanie umów przez sądy.
Zmiany instytucjonalne po socjalizmie z lotu ptaka
Przez instytucje rozumie się zwykle określone reguły gry, które kształtują interakcje (transakcje) między ludźmi (North, 1991, p. 97). Każdy kraj ma pewien system instytucjonalny, albo inaczej – ustrój, czyli zestaw powiązanych instytucji, które wpływają na współ-działania ludzi na jego terytorium. W każdym takim systemie można wyróżnić trzy składniki (Balcerowicz, 1995, s.4-5):
1. Porządek prawny, czyli zestaw praw, które obowiązują czyli mają kształtować ludzkie zachowania.
2. System organizacji.
3. Mechanizmy masowych i powtarzalnych interakcji między ludźmi.
Kształt owych składników jest wzajemnie współzależny. Od treści praw zależy m.in. jakie typy organizacji mogą legalnie powstawać i funkcjonować. Z kolei każdy porządek prawny wymaga określonego aparatu organizacyjnego – organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości, administracji podatkowej itp.- dla swego egzekwowania. Treść porządku prawnego wraz z odpowiednimi częściami systemu organizacji określają, jakie mechanizmy masowego współdziałania w danym kraju i z jaką efektywnością mogą funkcjonować. Porządek prawny, który daje ludziom odpowiedni zakres wolności gospodarczej wystarcza aby działał rynek. Porządek prawny, który silnie tę wolność ogranicza wytwarza pustkę, którą muszą wypełnić rozmaite mechanizmy nakazowo-rozdzielcze. Rynkowy mechanizm współdziałania daje jednak różne wyniki zależnie m.in. od tego, jaki zakres konkurencji jest dopuszczony przez ład prawny i związany z nimi układ organizacji, jaki jest zakres ochrony prywatnych praw własności, itp.
Przez zmiany instytucjonalne po socjalizmie rozumiem to co się zdarzyło z ustrojem socjalistycznym w dawnym bloku radzieckim w 1990 r. Skupię się tu głównie na krajach Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie zmiany były do tej pory najbardziej rozległe i radykalne, choć wspomnę też o innych krajach.
Określenie zmian instytucjonalnych po socjalizmie wymaga oczywiście charakterystyki samego socjalizmu jako systemu instytucjonalnego. Zanim to zrobię, odnotuję pewien problem. Otóż ustroje, jakie istniały na przełomie lat 1989 i 1990 w dawnym bloku radzieckim nie były identyczne, a różniły się pod co najmniej dwoma względami. Po pierwsze – w niektórych krajach: w Polsce, b. ZSRR, na Węgrzech, w Bułgarii zalegalizowano (choć zwykle w zdeformowanej postaci) własność prywatną, a w innych – zwłaszcza w Albanii , b. NRD, b. Czechosłowacji, Rumunii – ustrój pozostał ortodoksyjnie socjalistyczny. Po drugie – kraje różniły się stopniem represyjności w stosunku do tych, którzy się ośmielili żądać zmian ustroju. Generalnie, tam gdzie nastąpiła pewna ekonomiczna liberalizacja, łatwiej było działać dysydentom niż w systemach, gdzie zachowano ideologiczną ortodoksję. Powstaje zatem pytanie, czy owe różnice, jakie zarysowały się u schyłku istnienia b. bloku radzieckiego miały jakiś wpływ, a jeśli tak, to jaki – na dalszy bieg zdarzeń w poszczególnych krajach, a w tym – na tempo i zakres przemian instytucjonalnych. Ta kwestia jest słabo zbadana w znanej literaturze empirycznej, pozostawię ją tutaj na boku. Osobiście sądzę, że był to wpływ mały w porównaniu z innymi siłami kształtującymi dynamikę instytucjonalną po socjalizmie. Tak np. ortodoksyjne w punkcie startu Czechy i Słowacja zreformowały się generalnie nie mniej niż bardziej liberalne początkowo Węgry. Skrajny socjalizm w Albanii nie przeszkodził temu krajowi w osiągnięciu zasadniczych przemian instytucjonalnych.
Punkt wyjścia do po-socjalistycznych zmian ustrojowych określa zatem na poziomie pewnych socjalistycznych niezmienników, które cechowały wszystkie kraje b. bloku radzieckiego na przełomie lat 1980 i 1990 lub –na krótko przedtem. Tabela 1 przedstawia taki „stylizowany” opis wraz z podobną w charakterze charakterystyką ustroju, jaki istnieje w analizowanych krajach w momencie pisania tego opracowania. Przez porównanie obydwu stanów uzyskujemy wyobrażenie o skali zmian instytucjonalnych po socjalizmie.
Tabela 1. Zmiany instytucjonalne po socjalizmie
Socjalizm
Ustrój w 2009 Zmiany instytucjonalne
I. Porządek prawny
1. Prawa klasyczne (“negatywne”)
Zasadniczo ograniczone. Próby korzystania z tych praw uznane za przestępstwa przeciw socjalizmowi Peły katalog, podobnie jak na Zachodzie Liberalizująca (wolnościowa)legislacja
2. Prawa socjalne (“pozytywne”)
Rozległy katalog Na ogół: zachowanie rozległego katalogu, podobnie jak w Europie Zach. Po-socjalistyczna legislacja, włącznie z konstytucją, na ogól utrwaliła rozległe prawa socjalne
3. Prawo gospodarcze
- Zapewniało monopol własności państwowej i państwowe monopole
- Tworzyło podstawę dla centralnego planowania I zakazywało rynku - Uznanie prywatnej własności i rynku. Pełny katalog ustaw niezbędnych dla rynku - Eliminacje regulacji zapewniających monopol własności państwa i tworzących państwowe monopole
- Masowa legislaja pro-rynkowa
4. Prawo cywilne odnoszące się do społeczeństwa obywatelskiego
Uniemożliwiało tworzenie niezależnych stowarzyszeń I fundacji. Podstawy prawne dla tworzenia niezależnych stowarzyszeń i fundacji Tworzenie prawnych podstaw dla społeczeństwa obywatelskiego
5. Prawa regulujące politykę
Prawo wyborcze, które zapewniało monopol monopartii Prawo wyborcze, umożliwające pluralism polityczny Tworzenie podstaw prawnych dla demokracji
II. System organizacji
6. System partyjny
Monopartie mające monopol na władzę w antyliberalnym państwie System wielopartyjny Transformacja odziedziczonych partii, tworzenie nowych.
7. Parlament
Fasadowy Odbija pluralism polityczny. Rozmaite regulacje rządzące legislają Od instytucji fasadowej do autentycznej
8. Administracja publiczna
Kontrolowana przez aparat partyjny. Wiele branżowych ministerstw “obsługujących” centralne planowanie. W zasadzie oddzielone od systemu partyjnego – zdecydowanie mniej ministerstw. Eliminacja kontroli partii, reorganizacja tworzenie nowych urzędów regulacyjnych (nadzór finansowy, telekomunikacja, itp)
9. Samorząd lokalny
Brak Istnieje – jako jeden z mechanizmów dekoncentracji władzy politycznej Dekoncentracja władzy politycznej w przekroju: centrum – rejony-gminy
10. Aparat bezpieczeństwa
Rozległy, dominujący nad zwykłym aparatem ścigania dla ścigania przestępstw przeciw socjalizmowi Zasadniczo zredukowana rola wewnętrzna Demontaż starego, budowa nowego aparatu
11. Armia
Kontrolowana przez mono-partię. Ostateczne narzędzie utrzymywania socjalizmu. Odzielone od systemu partyjnego, poddana nowej formie cywilnej kontroli Różny zakres restrukturyzacji I przeszkolenia.
12. Policja
Kontrolowana przez aparat partyjny, słabo ograniczona w działaniach wobec ludzi spoza elity władzy, różny zakres efektywności w ściganiu pospolitych przestępstw Oddzielona od systemu partyjnego, silniej ograniczona – przez prawa obywatelskie – w działaniach wobec ludzi.
Różna efektywność w ściganiu pospolitych przestępstw Różny zakres restrukturyzacji i przeszkolenia.
13. Prokuratura
Kontrolowana przez aparat partyjny, używana do ścigania przestępstw przeciw socjalizmowi.
Dominująca wobec sądów Generalnie oddzielona od systemu partyjnego. Skoncentrowana na ściganiu przestępstw pospolitych: większa równowaga w relacjach z sądami. Różny zakres restrukturyzacji I przeszkolenia.
14. Sądy
W razie potrzeby kontrowane przez mono-partię. Niezależne. Różny zakres trafności orzeczeń i efektywności działania Przyznanie prawnej niezależności. Różny zakres reform w zakresie efektywności
15. Organizacje egzekwujące orzeczenia sądów
Więziennictwo słąbo ograniczone przez prawa jednostki.
Brak specjalistów egzekwujących prawa wierzycieli, np. komorników bo brak upadłości Silniejsze choć różne ograniczenia w formie praw jednostki.
Zwiększona liczba specjalistów egzekwujących prawa wierzycieli Różny zakres restrukturyzacji.
Rozwój nowych organizacji i zawodów egzekwujących prawa wierzycieli
16. Media
Politycznie kontrolowane przez formalną i nie formalną cenzurę Wolne od politycznej kontroli z ewentualnym wyjątkiem mediów publicznych Eliminacja politycznej kontroli.
Rozwój nowych prywatnych mediów
17. Społeczeństwo obywatelskie
Zdławione.
Oficjalne organizacje “społeczne” poddane ostatecznej kontroli aparatu mono-partii Możliwy rozwój niezależnych stowarzyszeń i fundacji.
Zrestrukturyzowane i zredukowane co do skali Spontaniczny rozwój
Restrukturyzacja
18. Organizacje gospodarcze
Sektor finansowy: mono-bank podporządkowany centralnemu planowaniu. Niewymienialny pieniądz
Sektor niefinansowy: bezwzględne dominacje monopolitycznych organizacji państwowych Niezależny bank centralny. Głównie prywatne banki komercyjne w inne organizacje finansowe
Wymienialny pieniądz
Wiele konkurujących, głównie prywatnych firm. Wydzielenie banku centralnego. Prywatyzacja banków państwowych, wejście nowych.
Wprowadzenie wymienialności pieniądza.
Eliminacja przymusowych zgrupowań,prywatyzacja firm państwowych, wchodzenie nowych.
19. Oświata podstawowa i średnia
Monopol państwa. Polityczna kontrola w zakresie “wrażliwych” przedmiotów (nauki społeczne) W zasadzie zachowany. Ograniczony udział szkół niepublicznych
Zmienione programy odbijające przejście do demokracji i kapitalizmu Ograniczone wejście szkół niepaństwowych
Zmiany w programach
20. Szkolnictwo wyższe, sector B+R
Monopol państwa.
Badania i edukacja w naukach społecznych poddane kontroli politycznej.
B+R w naukach technicznych ograniczone przez antyinnowacyjny wpływ socjalizmu Dość duży, choć mniejszościowy udział szkół niepublicznych.
Odpolitycznienione programy w naukach społecznych. Różny zakres przekształceń odziedziczonych osródków B+R.
Nowe ośrodki w ramach firm prywatnych Znaczące wejście szkół niepublicznych, pewne restrukturyzacja publicznych.
Liberalizacja badań i edukacji w naukach społecznych.
Różny zakres restrukturyzacji.
Tworzenie nowych ośrodków B+R
21. System socjalny
Na ogół rozległy repartycyjny system emerytalny
Rozległy zakres innych świadczeń
Dominacja państwa w świadczeniu i finansowaniu usług zdrowotnych Na ogół zachowany.
W niektórych krajach tworzenie dodatkowych systemów kapitałowych
Różny zakres zreformowania. Dodano zasiłki od bezrobocia
Zwiększona rola prywatnych świadczeniodawców. Nadal dominacja publicznego finansowania Różny zakres reform emerytalnych
Różny zakres reform
Pewne reformy zwiększające rolę prywatnych świadczeniodawców i zmiana formy publicznego płatnika.
III. Mechanizmy masowego i regularnego współdziałania
22. Mechanizm nakazowo - rozdzielczy Głównie rynek, otwarty na świat Demontaż aparatu centralnego planowania, spontaniczny rozwój transakcji rynkowych..
23. Brak autonomicznych negocjacji zbiorowych, bo brak niezależnych pracodawców i związków zawodowych
Zwiększona, choć różna rola negocjacji zbiorowych wskutek pojawienia się niezależnych związków zawodowych i organizacji pracodawców Pojawienie się niezależnych związków zawodowych i organizacji pracodawców
Opis zmian instytucjonalnych po socjalizmie zawarty w tab. 1 pokazuje ich bezprecedensowy – historycznie – zakres. Poszczególne sektorowe reformy, np. wymiaru sprawiedliwości, systemu finansowego, mediów, służby zdrowia itp. są zawsze połączeniem odpowiednich zmian w porządku prawnym i w – w powiązanych z nimi fragmentach układu organizacyjnego. Tak np. prywatyzacja odziedziczonych przedsiębiorstw państwowych wymagała opracowania i przyjęcia ustaw prywatyzacyjnych oraz – na tej podstawie – przekształceń własnościowych firm publicznych. W dalszym ciągu tego tekstu będę się jednak posługiwać „horyzontalnym” rozróżnieniem zmian w porządku prawnym i w zastanym układzie organizacyjnym.
Fundamentalna, wręcz konstytutywną , cechą socjalistycznego prawa, zamazywaną przez oficjalną propagandę, było pozbawienie jednostek wszystkich klasycznych, negatywnych praw: prawa do wolności, własności ,wyznania, słowa, do stowarzyszania się. Jak podkreślają Jon Elster i Claus Offe (1998, s. 8) – w nawiązaniu do Jellinka – prawa te są nazywane negatywnymi nie dlatego, że nie wymagają one pozytywnych działań ze strony państwa (...) lecz dlatego, że chronią one status negativus jednostki, tzn jej status jako niezależnej osoby, która domaga się od społeczeństwa, aby ją pozostawić w spokoju.
Otóż w socjalizmie próby wykorzystywania takich prawa, np. rozwijania prywatnej przedsiębiorczości, założenie niezależnego stowarzyszenia, wydawanie niezależnej gazety itp. były traktowane – przez socjalistyczne prawo – jako szczególnie ciężkie przestępstwa: przestępstwa przeciw socjalizmowi. To socjalistyczne prawo nie pozostawało na papierze, przeciwnie – było egzekwowane przez rozbudowany aparat represji, na czele z policją polityczną na czele.
Przełom ustrojowy jaki dokonał się w latach 1988 – 91 w Europie Środkowej i Wschodniej polegał na fundamentalnej liberalizacji porządku prawnego, czyli wprowadzeniu szerokiego katalogu klasycznych praw i niezbędnym oczyszczeniu prawa z katalogu przestępstw przeciwko socjalizmowi. Musiała temu towarzyszyć, o czym dalej, trudniejsza niż sama wyzwalająca legislacja – przebudowa odziedziczonego aparatu represji. Rzecz zastanawiająca, na ogół dużo mniej zmian dokonano w rozległych, odziedziczonym katalogu praw socjalnych, co wiązało się ze stosunkowo małym zakresem późniejszych reform w systemie transferów i świadczeń z budżetu. Z pewnością łatwiej było – z politycznego punktu widzenia – usuwać represyjność socjalizmu niż jego „socjalność”. A w uruchomionej konkurencji politycznej, socjalne obietnice oraz obrona wcześniej przyznanych socjalnych przywilejów – stały się dla wielu – podobnie jak na Zachodzie – narzędziem walki o popularność. Nie jest więc chyba przypadkiem, że radykalne ograniczenie państwa socjalnego nastąpiło w b. bloku radzieckim tylko w tych przypadkach, gdy głęboki kryzys gospodarczy doprowadził do krachy całego wcześniejszego systemu socjalnego. Do takich krajów należą Armenia i Gruzja, gdzie wydatki budżetowe spadły do poziomu typowego dla azjatyckich tygrysów tzn do nie więcej niż 20 proc. PKB. Równie radykalny demontaż państwa socjalnego nastąpił w Chinach od końca 1970: ekspansja sektora prywatnego lub quasi-prywatnego i relatywne kurczenie się państwowego, który skupiał wydatki socjalne, doprowadziły tam do obniżenie relacji wydatków budżetowych do PKB z ponad 30 proc. w końcu lat 70 do 13 proc. w 2008 r. To z kolei przyczyniło się do ogromnego wzrostu prywatnych oszczędności, które finansowały gigantyczną ekspansję inwestycyjną Chin.
Wracając do Europy Środkowej i Wschodniej trzeba zauważyć, że w okresie przełomu 1989-1991 rozpoczęły się ale trwały dłużej niż fundamentalna liberalizacja, prace legislacyjne, które dawały bardziej szczegółową prawną podstawę dla rozwoju rynku, społeczeństwa obywatelskiego i demokracji. Mam tu na myśli np. ustawy o niewypłacalności, prywatyzacji, giełdzie papierów wartościowych, fundacjach, stowarzyszeniach, partiach politycznych, policji, prokuraturze, sądach itp.
Zmiany w systemach organizacji były równie radykalne co legislacyjne, a na dodatek angażowały o wiele więcej ludzi i wymagały zwykle dużo więcej czasu, gdyż obejmowały masowe przekształcenia struktur organizacyjnych, zmiany w strukturze zatrudnienia i duże dozy uczenia się nowych umiejętności, praw i możliwości. Są to z natury rzeczy procesy dużo bardziej czasochłonne i masowe niż opracowywanie i uchwalanie nowych ustaw. A ponadto, zmiana organizacyjna, która wymaga nowej podstawy prawnej nie może być zwykle rozpoczęta zanim owa podstawa nie zostanie legislacyjnie przyjęta. Nic więc dziwnego, że stosunkowo szybkim zmianom w porządku prawnym nie towarzyszyły natychmiastowe zmiany w systemie organizacyjnym, które zapewniałyby wysoki poziom egzekwowania zmieniającego się prawa i korzystania z nowych prawnych możliwości. Przeciwnie musiały się pojawić duże „luki wdrożeniowe”, zwłaszcza w procesie egzekwowania nowego porządku prawnego przez aparat państwa. Innymi słowy, problemem badawczym nie jest początkowe pojawienie się takich luk, ale ich późniejsza dynamika, zależna od tempa reform w systemie organizacji, szczególnie tych , które egzekwują prawo.
W tym systemie miały miejsce trzy typy zmian:
1. Likwidacja niektórych odziedziczonych organizacji
2. Przekształcania (transformacja) innych odziedziczonych organizacji.
3. Tworzenie nowych.
Likwidacja musiała dotyczyć – i dotyczyła – tych organizacji, które były najściślej związane z utrzymywaniem socjalizmu: aparatu mono-partii, aparatu bezpieczeństwa, cenzury, przymusowych zgrupowań przedsiębiorców, itp. Eliminacja tego organizacyjnego trzonu socjalizmu stanowiła swojego rodzaju „twórczą destrukcję”. Jej zakres może służyć jako istotny wskaźnik kierunku i skali całych ustrojowych zmian po socjalizmie. Jest on – jak można sądzić z dostępnych źródeł – mniejszy w Rosji, nie mówiąc już o Uzbekistanie czy Białorusi, niż w krajach Europy Środkowej i Wschodniej
Nie wszystkie organizacje odziedziczone po socjalizmie mogły być jednak rozwiązane, nawet te, które były nim w dużym stopniu „zarażone”. Zasadniczego tego przyczyną było to, że duża skala takiej likwidacji musiałaby zaburzyć życiowe funkcje jakie muszą być w sposób ciągły wykonywane w każdym społeczeństwie, takie jak zwalczanie pospolitej przestępczości, opieka zdrowotna, edukacja, obrona narodowa, elementarna koordynacja działalności gospodarczej. Toteż żaden kraj po-socjalistyczny nie zaczynał swojej transformacji od rozwiązywania policji i prokuratury, szpitali, szkół, armii czy przedsiębiorstw państwowych. Wszystkie te organizacje musiały zostać – w mniejszym lub większym zakresie – przekształcone. Empiryczne maksimum likwidacji (i związanych z tym zmian personalnych) odziedziczonego systemu organizacyjnego wystąpiło w Niemczech Wschodnich oczywiście dlatego, że zostały one przejęte przez dużo większą i bogatszą RFN. Zakres organizacyjnej likwidacji w innych niż b. NRD krajach socjalistycznych musiał być, rzecz jasna, dużo mniejszy niż owo maksimum.
Przekształcanie odziedziczonych organizacji publicznych, które miały pozostać publiczne należało do ekip rządzących po socjalizmie. Chodzi tu o takie organizacje, jak policja, prokuratura, sądy, administracja publiczna, armia, szkoły i uczelnie. Jak widać jest to długa lista, a mało można znaleźć porównawczych empirycznych opracowań na temat tej organizacyjnej transformacji.
Zdecydowanie najważniejszym – pod względem udziału w zatrudnieniu – typem organizacji były jednak przedsiębiorstwa państwowe. Tutaj nie była konieczna, a tym mniej –pożądana, odgórna restrukturyzacja. Zadaniem ekip rządzących było natomiast uruchomienie jedynej skutecznej metody restrukturyzacyjnej firm państwowych, a mianowicie – ich prywatyzacji. Otwarcie gospodarki na świat i konkurencję wytworzyły w sektorach, które jej podlegały prosty choć nie przez wszystkich uświadomiony wybór: im większe opóźnienie prywatyzacji danego przedsiębiorstwa, tym większe dla niego ryzyko, że zostanie wyeliminowane z rynku przez sprawniejszych, prywatnych konkurentów. W warunkach konkurencji wybór jest więc w istocie rzeczy między prywatyzacją gospodarki w drodze własnościowego przekształcenie firm państwowych a prywatyzacją poprzez ich rynkową eliminację na rzecz prywatnych. Od tego dylematu wolne są tylko państwowe monopole, oczywiście kosztem konsumentów.
Trzecia zmiana: tworzenie nowych organizacji składało się z dwóch procesów. Organizacje, które od samego początku swego istnienia miały być i pozostać publiczne musiały być tworzone przez władze publiczne na mocy odpowiednich ustaw. Można tu mówić o „odgórnym” tworzeniu organizacji takich jak sądy konstytucyjne, urzędy rzeczników praw obywatelskich, komisje wyborcze, rozmaite wyspecjalizowane nadzory, itp. Ten proces opierał się – co zrozumiałe – w dużym stopniu na adaptacji odpowiednich wzorców zagranicznych.
Liberalizująca legislacja i odpowiednie ustawy szczegółowe otworzyły ponadto drogę ogromnym „oddolnym” procesom tworzenia nowych organizacji: przedsiębiorstw prywatnych, fundacji i stowarzyszeń, partii politycznych. W ten sposób pozostała w praktyce gospodarka rynkowa, społeczeństwo obywatelskie i demokracja. W miarę upływu czasu rośnie relacja liczy ludzi pracujących w nowych organizacjach – do liczby ludzi, którzy działają w organizacjach pochodzących z socjalizmu. Oznacza to, że coraz więcej osób – absolutnie i relatywnie rzecz biorąc – działa w organizacjach, których kultura nie została „skażona” socjalizmem. Ta psycho-kulturowa kumulacyjna zmiana jest słabo zbadana w znanej mi literaturze empirycznej.
Kilka wybranych problemów
Po zarysowaniu swego rodzaju panoramy zmian instytucjonalnych po socjalizmie skupię się teraz na kilku problemach, o których sądzę, że są istotne z intelektualnego i praktycznego punktu widzenia, a jednocześnie wymagają więcej badań empirycznych. Zacznę od zmian w porządku prawnym a potem przejdę do kwestii egzekwowania zmieniającego się prawa.
Liberalizująca legislacja w okresie przełomu oznaczała ogromną zmianę w porządku prawnym, ale taką, która zmierzała w jednym podstawowym kierunku: rozszerzania klasycznych indywidualnych praw poprzez eliminacje kategorii przestępstw przeciw socjalizmowi. Ta fundamentalna zmiana nie musiała więc rodzić wiele niepewności, a z pewnością ogromnie rozszerzała swobodę działań jednostek. Co jednak działo się z legislacją po okresie przełomu?
Klaus H. Goetz i Radosław Zubek (2005) pokazują – potwierdzając powszechne odczucia – że legislacja w Polsce jest nadmierna, niestabilna, m.in. w skutek wielu nowelizacji i często – zbyt szczegółowa. Bruno Schönfelder (2006) podkreśla niestabilność legislacji w Chorwacji twierdząc, że „nawet ustawodawstwo w sprawach cywilnych jest nadal zmieniane z irytującą częstotliwością” (s. 32). Powstaje pytanie, czy nadprodukcja, niestabilność i zbytnia szczegółowość legislacji jest zjawiskiem powszechnym w krajach socjalistycznych, a jeśli tak – to czy różnią się one pod względem znacząco od bardziej dojrzałych demokracji. Nie potrafię na te pytania odpowiedzieć, bo nie znam odpowiednich empirycznych badań porównawczych. Badania Goetza i Zubka sygnalizują istnienie poważnych różnic w intensywności legislacji pomiędzy niektórymi krajami po-socjalistycznymi. Tak np. liczba uchwalonych ustaw wzrosła w latach 1999 – 2004: w Polsce od 126 do 242, w Czechach od 71 do 159, w Słowacji od 101 do 182, a na Węgrzech liczba ta była stabilna. Udział nowelizacji w całej legislacji wynosił w tych trzech pierwszych krajach 60 proc., a na Węgrzech 40 proc. Jednocześnie można przeczytać o tendencji do wzrostu objętości obowiązujących praw w wielu krajach Zachodu i o kolejnych falach regulacji i deregulacji. A zatem tylko porównawcze badania empiryczne mogą odpowiedzieć na pytanie o zmienność, intensywność i szczegółowość legislacji w nowych i bardziej dojrzałych demokracjach. Idzie o rzecz istotną: niestabilność legislacji wprowadza szkodliwą niepewność do gospodarki i może hamować przez to jej rozwój. Badania empiryczne powinny też określić główne przyczyny tej niestabilności. W grę wchodzą np. reguły rządzące procesem legislacyjnym, kształt sceny partyjnej, układ grup interesów, siła ograniczeń konstytucyjnych itp.
Innym problemem z zakresu legislacji jest stosunek po-socjalistycznych prawodawców do konstytucji. Konstytucjonalizm polega, jak wiadomo, na tym, że władza państwowe, w tym ustawodawcza, jest ograniczona: nie wszystko może uchwalić w ustawach. Wbrew temu, co sądzą niektórzy przedstawiciele ludu – większość nie wszystko może, a przynajmniej – nie powinna móc. Stosunek do konstytucji w krajach po-socjalistycznych jest, według mego rozeznania, kolejnym ważnym a słabo zbadanym zagadnieniem. Ograniczone badania, znów odnoszące się do Polski i Chorwacji (Roczna informacja, 2006; Schönfelder, 2006) sygnalizuje dwa problemy. Po pierwsze wiele projektów ustaw, które są jawnie sprzeczne z konstytucją, przechodzi przez parlament. Po drugie, wiele ustaw ,uznanych przez sądy konstytucyjne za niezgodne z konstytucją nie podlega przez długi czas zmianie. Takie zjawisko trudno pogodzić z wysokim poziomem rządów prawa, który wymaga szacunku dla podstawy porządku prawnego, czyli właśnie konstytucji. Warto by wiedzieć na ile są one powszechne w świecie po-socjalistycznym i jak sytuacja wygląda pod tym względem w bardziej dojrzałych demokracjach. Nie czekając na wyniki tych badań już teraz możemy jednak jedno powiedzieć: aby konstytucyjne prawa nie były naruszane przez ekspansję władzy politycznej, konstytucja musi być stale broniona przez odpowiednio silne i aktywne społeczeństwo obywatelskei, a władza polityczne – też dzięki takiemu społeczeństwu – musi pozostać podzielona.
Przejdźmy do kwestii egzekwowania zmieniającego się po socjalizmie porządku prawnego. Z wielu ważnych zagadnień skupię się tu na dwóch: na poziomie ochrony prywatnych praw własności oraz na egzekwowaniu umów. Obydwa mają ogromne znaczenie dla struktury i rozwoju gospodarki rynkowej. Im wyższy poziom ochrony prywatnych praw własności tym – ceteris paribus – większa skłonność do inwestowania ze strony prywatnych właścicieli i przedsiębiorców (c.f. R.E Messick, 1999), a szczególnie do inwestycji silnie powiązanych z innowacjami, które stanowią główną siłę rozwoju (F. Gonzales, 2005). Im wyższy zaś poziom egzekwowania umów, tym bardziej rozszerza się rynek, zwłaszcza w zakresie bardziej złożonych transakcji, co – jak podkreślał Adam Smith – też jest podstawą wzrostu gospodarki.
Poziom ochrony praw własności zależy, z jednej strony, jak dogrze aparat państwa chroni posiadaczy tych praw przed zwykłą przestępczością przeciw życiu, zdrowiu i mieniu, a z drugiej – na ile sami członkowie tego aparatu naruszają owe prawa w drodze nadmiernych regulacji, kontroli i – powiązanej z tym – korupcji. Należy pamiętać, że skuteczność państwowego aparatu w przeciwdziałaniu i w zwalczaniu zwykłej przestępczości nie zależy tylko od jego strukturalnych cech, ale także od warunków w jakich on działa. A te warunki ( i sam aparat) zmieniały się wskutek po-socjalistycznej transformacji. Otóż liberalizacja gospodarki wywołała nie tylko ogromny wzrost legalnych transakcji rynkowych, ale także pojawienie się okazji do nowych typów przestępstw, zwłaszcza finansowych (zob. J. Bugajski, 2007). Dzięki reformom gospodarki zaczęła też szybko rosnąć liczba dóbr trwałego użytku, zwłaszcza samochodów, co oczywiście, zwiększyło zakres możliwości ich kradzieży. Szybkość tych procesów była nieuchronnie większa niż szybkość reform policji i innych agencji państwowej ochrony, a historia nie dała krajom po-socjalistycznym możliwości aby te reformy rozpocząć i zaawansować przed reformami gospodarki. W efekcie musiała się pojawić poważna „luka wdrożeniowa” w sferze ochrony praw własności, której przejawem był silny wzrost przestępczości, szczególnie przeciw mieniu. Wielu komentatorów traktowało to zjawisko jako istotny fragment aktu oskarżenia przeciw po-socjalistycznej transformacji. Tymczasem analitycznym i praktycznym problemem był nie tyle początkowy wzrost niektórych kategorii przestępstw a ich późniejsza dynamika. Dostępne badania sugerują, że owa przestępczość osiągnęła swój szczytowy poziom w połowie lat 1990, a potem zaczęła spadać „w miarę jak policja i władze państwowe zwiększyły swoje sprawność w przeciwdziałaniu przestępczości” (H. Caparini i O. Marenin, 2005, s.5) Np. na Węgrzech ogólny wskaźnik liczby przestępstw na 100, 000 mieszkańców spadł w 2002 do poziomu, który jest niższy niż w krajach unijnej piętnastki (The National Strategy for Community Crime Prevention, October 2003).
Omawiając dynamikę przestępczości po socjalizmie należy pamiętać, że w socjalizmie statystyki przestępczości były ogromnie zaniżone, (H. Caparim, O. Maranin), a kontrolowane politycznie media nie pokazywały przestępczości jako „systemowego” problemu. Po upadku socjalizmu wolne media – zgodnie z regułami gry, którym z grubsza podlegają – zaczęły się skupiać na tym co sensacyjne, a więc – negatywne, a zatem na wzroście przestępczości, a także – korupcji. Doprowadziło to do sytuacji, że potoczna percepcja obu zjawisk stała się dużo gorsza niż ich faktyczny poziom, co oczywiście miało swoje skutki polityczne. Stanowi to silne ostrzeżenie przeciw formułowaniu wniosków o dynamice i poziomie rozmaitych społecznych patologii wyłączenie lub głównie na podstawie konwencjonalnego badania opinii publicznej.
Przejdźmy teraz do naruszeń prywatnego prawa własności przez członków samego aparatu państwowego. Dostępne badanie empiryczne nad krajami po-socjalistycznymi sugerują istnienie silnego związku między zakresem agresywnej i szczegółowej regulacji i kontroli firm prywatnych a zakresem korupcji (zob. np. T. Frey, 2001; T. Frey i A. Schleifer, 1997; S. Johnson, J. McMillan, Ch. Woodruf, 2002; T. Frey i E. Zhuravskaya, 2000). Taka zależność jest zgodna z intuicją: im bardziej nękająca jest regulacja i kontrola przedsiębiorstw prywatnych , tym większe mogą one wyrządzić im szkody w ich zyskach i – w efekcie – tym wyższe i bardziej rozpowszechnione mogą być opłaty korupcyjne, żądane przez członków aparatu państwowego i uiszczane przez przedsiębiorców za niewyrządzania owej szkody, czyli za nieegzekwowanie nękających regulacji. W ten sposób docieramy do problemu tworzenia prawa, a także do kwestii – reguł działania administracji publicznej. Warto dodać, że próby zwalczania korupcji bez deregulacji i reformy tworzenia prawa, a tylko w drodze pokazowych zatrzymań i procesów, nawet jeśli są w części skuteczne, muszą prowadzić do strat związanych z wywoływanym paraliżem decyzyjnym w administracji. Najgorsza sytuacja to taka, że wiele od niej zależy ale boi się ona podejmować decyzje z wyjątkiem ludzi z wyższą skłonnością do ryzyka, którzy będą żądać w zamian za zwiększoną „premię za ryzyko” – zwiększonych opłat korupcyjnych.
Dostępne badanie empiryczne pokazują też, że drapieżna, nękająca regulacja i kontrola firm prywatnych wpycha je też w szarą strefę, gdzie nie mogąc korzystać z państwowej ochrony przed zwykłą przestępczością – odwołują się do usług ochronnych oferowanych przez nieformalne firmy ochroniarskie (zob. zwłaszcza T. Fray i E. Zhuravskaya, 2000). Czasami bowiem opłaca się uciec przed grabieżczą ręką państwa niż się jej opłacać. Źródeł szarej strefy i związanej z nią roli nieformalnych agencji ochroniarskich należy, podobnie jak w przypadku korupcji, szukać w strukturze, skali i sposobie działania aparatu państwa.
Przejdźmy wreszcie do egzekwowania umów. Trzeba najpierw podkreślić, że państwowe sądy nie stanowią jedynego mechanizmu, który temu służy. Modelowanie matematyczne, zwłaszcza teoria gier oraz badania historyków pokazały, że w pewnych warunkach i przy pewnym kształcie umów dotrzymywanie umowy może się każdej jej stronie, nawet przy jej egoistycznym nastawieniu, bardziej opłacać niż jej złamanie, czyli oszukanie kontrahenta. Na tym polega jeden z najciekawszych wątków we współczesnej mikroekonomii i ekonomii nieinstytucjonalnej. Praktyka i badania pokazują ponadto, że umowy mogą być i są egzekwowane przez trzecią stronę, inną niż państwowe sądy. Chodzi tu zwłaszcza o arbitraż i mediację. Istnieje jednak daleko posunięta zgoda, że bezstronne, fachowe i efektywne publiczne sądy są istotne dla rozwoju gospodarki i – generalnie – dla rozstrzygania konfliktów w społeczeństwie, gdyż stanowią one ostateczną instancję w egzekwowaniu prawa (f.s. Johnson, 2002).
Rozwój gospodarki rynkowej w świecie posocjalistycznym musiał się opierać, rzecz jasna, na zasadniczej liberalizacji prawa – ale oprócz tego – na ewolucji rozmaitych prywatnych i publicznych mechanizmów egzekwowania umów. Jakie to były mechanizmy i w jakich kombinacjach występowały one w poszczególnych okresach i krajach – te interesujące pytania czekają na swoje całościowe opracowanie. Tutaj sformułuje tylko – na podstawie znanej mi literatury – kilka uwag na temat sądów.
Jak już była mowa, szybciej da się zmienić prawo niż zapewnić wysoki poziom egzekwowania zmieniającego się porządku prawnego. Nic więc dziwnego ,że również w przypadku sądów wystąpiła początkowo duża „luka wdrożeniowa”, objawiająca się niskim poziomem efektywności ( o wiele trudniej badać trafność orzeczeń, czyli ich zagadnień i zasadami sprawiedliwości). Istotnym pytaniem jest zatem nie samo pojawienie się owej luki lecz co się z nią działo w późniejszych latach w różnych krajach po-socjalistycznych.
Porównawcze badanie empiryczne nad działalnością sądów w sprawach gospodarczych przeprowadzone na przełomie 1990 i 2000 generalnie pokazują, że – w opinii dużej grupy przedsiębiorców – respondentów – postęp w niezależności sądów był znacznie większy niż w ich efektywności (J. H. Andersen, et al, 2005). Jednakże głębsze lektura wyników tych badań ujawnia duże i często zaskakujące zróżnicowanie pomiędzy krajami po-socjalistycznymi. Tak np. pod względem szybkości najlepiej oceniano sądy w Uzbekistanie, Azerbejdżanie, na Węgrzech i w Rumunii, a najgorzej – w Czechach, Słowenii, Polsce, Kirgizji i w Chorwacji. Na skali bezstronności lepiej wypadły sądy na Węgrzech, w Estonii, Uzbekistanie, Słowenii, Rumunii i Polsce niż na Litwie, Białorusi, Ukrainie, Gruzji i Rosji. Dużo wyższy odsetek oceniał sądy jako uczciwe w Estonii, na Węgrzech, w Słowenii, w Uzbekistanie i w Polsce i w Rumunii – niż na Litwie, na Ukrainie i w Rosji. Wreszcie pod względem skuteczności sądów pod względem egzekwowania swoich orzeczeń na pierwszym miejscu znalazła się Białoruś, a na ostatnim – Rosja! Te wyniki wymykają się łatwym uogólnieniom i domagają się dalszych badań empirycznych.
Tabela 2. Niezależność, bezstronność i efektywność sądów, 1996 – 2008
Kraj Niezależność sądów(1) Bezstronność sądów(2) Egzekwowanie kontraktów w dniach(3) Egzekwowanie kontraktów - koszty (% należności)(4)
Liderzy pod względem praworządności
Denmark 9 9 380 23→24
Finland 9 8,5 235 10→11
New Zealand 9 8,5→9 216 22
Switzerland 8,5 8,5 417 21→23
Kraje po-socjalistyczne
Bulgaria 3 3 564 24
Czech Republic 5 4 820 33
Estonia 7 6,5 425 19
Hungary 5,5→6 5 335 13
Latvia 4,5 4,5 279 16
Lithuania 4 4 210 24
Poland 4,5 4 980→830 12
Romania 3 3 537→512 20
Slovakia 4→4,5 4 565 26
Slovenia 5→6 5→6 - 19
Belarus - - 250 23
Russia 2,5 2,5→3 281 13
Ukraine 2,5 3 354 41,5
China 4 4,5 406 11
Kraje OECD, poza liderami praworządności
Greece 5,5→6 5,5→6 819 14
Italy 4,5→5 3,5→4,5 1390→1210 30
Portugal 7,5→8 5→5,5 577 14
Spain 4,5→5 5→5,5 515 17
(1) and (2) Fraser Institute, “Economic Freedom of the World: 2008 Annual Report”
(3) and (4) World Bank
Tabela 2 jest przyczynkiem do takich badań. Zestawiono w niej trzy grupy krajów: kraje OECD, które są światowymi liderami co do poziomu praworządności, kraje po-socjalistyczne zarówno nowe kraje członkowskie UE jak i Białoruś, Rosja i Chiny oraz – Grecja, Włochy, Portugalia i Hiszpania. Jak widać pod względem niezależności i bezstronności sądów oceny dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej są raczej stabilne i silnie zróżnicowane od 3 (Bułgaria, Rumunia) do 6 (Węgry, Słowenia). Oceny te są – średnio – dużo niższe niż w przypadku liderów praworządności, ale niewiele się różnią od odpowiednich wskaźników dla Grecji, Włoch i Hiszpanii. Jednocześnie kraje Europy Środkowej i Wschodniej wypadają - jak się można spodziewać – dużo lepiej niż Białoruś, Rosja i Ukraina al. – co budzi zdziwienie – niewiele lepiej niż Chiny.
Sytuacja jest bardziej mieszana w zakresie efektywności sądów. Na skali szybkości rozstrzygania spraw gospodarczych liderzy wśród nowych krajów członkowskich (Litwa, Łotwa) są na poziomie liderów praworządności w świecie rozwiniętym (Nowa Zelandia, Finlandia), a kraje ,które osiągają na tej skali najgorsze wyniki (Polska, Czechy) są nie gorsze niż najgorsi w świecie rozwiniętym (Włochy, Grecja). Uderza duże zróżnicowanie wśród krajów po-socjalistycznych (podobnie duże co w świecie rozwiniętym). Oznacza to, że niewydolność sądów po socjalizmie – a dotyczy to z całą mocą Polski, nie można przypisywać jakiemuś wspólnemu dziedzictwu socjalizmu lecz zaniedbaniom w upraszczaniu legislacji i w organizacji sądów. Powyższe uwagi dotyczą również kosztów egzekwowania umów w sądach
Uwagi końcowe
Krajowy system instytucjonalny w szerokim ujęciu obejmuje porządek prawny, układ organizacji oraz mechanizmy masowych i regularnych interakcji między ludźmi. Takie ujęcie pozwala łatwiej ogarnąć ogrom zmian instytucjonalnych po socjalizmie i dostrzec ważne powiązania miedzy różnymi składnikami tych zmian, a w tym zwłaszcza – pomiędzy zmianami w porządku prawnym i w systemie organizacji.
Zmiany instytucjonalne rozmaitego typu różnią się swoją maksymalną szybkością. Generalnie, zmiany w porządku prawnym wymagają mniej czasu niż przekształcenie w krajowym systemie organizacji, a w tym – w aparacie egzekwowania prawa. Nie powinno więc zaskakiwać, że zaraz po przełomowych zmianach legislacyjnych pojawiła się duża „luka wdrożeniowa” objawiająca się niskim poziomem egzekwowania zmieniającego się prawa. Uwagę badaczy i reformatorów powinno raczej skupiać to, co działo się później z tą luką..Tutaj wiele jest do zrobienia, zarówno w badaniach jak i w reformach, w tych drugich – szczególnie w Polsce.
Badania dotyczące niektórych krajów po-socjalistycznych, w tym Polski, pokazują, że po wolnościowym przełomie w porządku prawnym, następną legislację odznacza się niestabilnością i nadmierną szczegółowością. Ograniczone co do liczby krajów badania sugerują też, że prawodawcy lekceważą konstytucję, uchwalając jawnie niekonstytucyjne ustawy, a po ich zakwestionowaniu przez sąd konstytucyjny – pozostawiając je na długo w niezmienionej postaci. Dotyczy to Polski. Potrzebne są dalsze studia, aby jak powszechne są te zjawiska w świecie po-socjalistycznym na tle krajów o bardziej dojrzałej demokracji i jakie są ich przyczyny.
Badanie nad ochroną prywatnych praw własności dowodzą dużego zróżnicowania jej poziomu pomiędzy krajami po-socjalistycznymi. Jednakże – wbrew wielu alarmistycznym raportom poziom przestępczości osiągnął swój szczyt około połowy lat 1990 a potem zaczął się obniżać. To sugeruje, że „luka wdrożeniowa” w egzekwowaniu prawa karnego najpierw silnie wzrosła, a potem zaczęła się obniżać.
Naruszanie prywatnych praw własności poprzez korupcję na rzecz państwowych urzędników jest silnie zależne od siły nękającej przedsiębiorców regulacji i kontroli. Duży zakres tych zjawisk wpycha ich nie tylko w korupcję ale i w szarą strefę, gdzie muszą szukać ochrony swoich praw u nieformalnych grup.
Dostępne badania empiryczne sugerują duże zróżnicowanie efektywności sądów po socjalizmie, co sugeruje, że ich niskiej wydalności w niektórych krajach, w tym zwłaszcza w Polsce, nie można zwalać na karb jakiegoś wspólnego dziedzictwa socjalizmu, lecz szukać w opóźnieniach w uproszczeniu prawa, w jego komplikowaniu oraz – w zaniedbaniu reform w strukturze i w systemie pracy sądów.
Literatura:
Anderson, James H, David S. Bernstein, Cheryl W. Grey (2005), “Judicial System in Transition Economies. Assessing the Past, Looking to the Future”, The World Bank, Washington, DC.
Balcerowicz, Leszek (1995), “Socialism, Capitalism, Transformation”, Central European University Press, Budapest.
Bugajski, Janusz (2007), ”Old and new threats for business in Poland”, “Journal of Money Laundering Control”
Caparini, Marina and Otwin Marenin (2005), “Crime, Insecurity and Police. Reform in Postsonant CEE”, “The Journal of Power Institutions in Post-Soviet Societies” Issue Z, p. 1-13.
Elster, Jon and Claus Offe (1998), “Institutional Design in Post-Communist Societies”, Cambridge University Press, Cambridge.
Freedome in the World, Freedomhouse Edition 2009
Frey, Timothy and Ekaterine Zhuravskaya (2000), “Rackets, Regulation, and the Rule of Law”, “Journal of Law, Economics and Organization”, October, p. 478-501.
Frey, Timothy (2001), “Keeping Shop: The Value of the Rule of Law in Warsaw and in Moscow” in “Assessing the Value of Law in Transition Economies”, edited by Peter Murell, The University of Michigan Press, Ann Arbor.
Frey, Timothy and Andrei Shleifer (1997), “The Invisible and the Grabbing Hand” “American Economic Reviwe”, May, p. 354-358.
Goetz, Klaus and Radolaw Zubec (2005), “Law-making in Poland: Rules and Patterns of Legislation”, Ernst and Young, Warsaw
Gonzales, Fransico (2005), “Insecure Property Rights and Technical Backwardness”, “Economic Journal”, p. 703-721.
Johnson, Simon, John MeMillan, Christopher Woodruff (2002), “Carts and Relational Contracts”, “Journal of Law, Economics and Organization”, April, p. 221-277.
Messick, Richard E. (1999), “Judicial Reform and Economic Development: A Survey of Issues”, “The World Bank Observer”, February, p. 117-136.
North, Douglas C. (1991),”Institutions”, “Journal of Economic Perspectives”, No 1, p. 97-112.
“Roczna Informacja” (2006), Trybunał Konstytucyjny, Warszawa.
Schőnfelder, Bruno (2004), “Post-Communist Judicial System: Deep-Rooted Difficulties and Overcoming Communist Legacies – with Special Regard to Croatia”, 65th anniversary conference of the Institute of Economics, Zagreb.
The National Strategy For Community Crime Prevention, (2003), Ministry of Justice, October, Budapest.
“The 2009 Index of Economic Freedom”, http://www.heritage.org/Index/excel/DownloadRawData.xls
Maj, 2009
Pliki:
LB_Zmiany_instytucjonalne_po_socjalizmie[1][1].doc
Leszek Balcerowicz - Zmiany_instytucjonalne_po_socjalizmie.ppt
DSC_0011.JPG
DSC_0013.JPG
DSC_0026.JPG
Leszek Balcerowicz
ZMIANY INSTYTUCJONALNE PO SOCJALIZMIE
Wprowadzenie
Zmiany instytucjonalne (czasami nazywane w Polsce również „systemowymi”), rozpatrywane na poziomie kraju, oznaczają przekształcenia w określonym na dany moment krajowym systemie instytucjonalnym. W następnej części tego opracowania daję krótką ogólną definicję tego systemu, a następnie jego szczególnego przypadku – ustroju socjalistycznego. Na tym tle opisuję krótko i w „stylizowany” sposób system instytucjonalny, jaki istnieje w 2009 r. w krajach Europy Środkowej i Wschodniej – najbardziej zreformowanych dawnych krajów socjalistycznych, co pozwala na zarysowanie ogromu zmian instytucjonalnych po socjalizmie. Na tle tej panoramy rozpatruję dalej kilka wybranych problemów: kwestię niestabilności i nadmiernej szczegółowości legislacji, lekceważenie konstytucji przez po-socjalistycznych ustawodawców, poziom ochrony prywatnych praw własności oraz egzekwowanie umów przez sądy.
Zmiany instytucjonalne po socjalizmie z lotu ptaka
Przez instytucje rozumie się zwykle określone reguły gry, które kształtują interakcje (transakcje) między ludźmi (North, 1991, p. 97). Każdy kraj ma pewien system instytucjonalny, albo inaczej – ustrój, czyli zestaw powiązanych instytucji, które wpływają na współ-działania ludzi na jego terytorium. W każdym takim systemie można wyróżnić trzy składniki (Balcerowicz, 1995, s.4-5):
1. Porządek prawny, czyli zestaw praw, które obowiązują czyli mają kształtować ludzkie zachowania.
2. System organizacji.
3. Mechanizmy masowych i powtarzalnych interakcji między ludźmi.
Kształt owych składników jest wzajemnie współzależny. Od treści praw zależy m.in. jakie typy organizacji mogą legalnie powstawać i funkcjonować. Z kolei każdy porządek prawny wymaga określonego aparatu organizacyjnego – organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości, administracji podatkowej itp.- dla swego egzekwowania. Treść porządku prawnego wraz z odpowiednimi częściami systemu organizacji określają, jakie mechanizmy masowego współdziałania w danym kraju i z jaką efektywnością mogą funkcjonować. Porządek prawny, który daje ludziom odpowiedni zakres wolności gospodarczej wystarcza aby działał rynek. Porządek prawny, który silnie tę wolność ogranicza wytwarza pustkę, którą muszą wypełnić rozmaite mechanizmy nakazowo-rozdzielcze. Rynkowy mechanizm współdziałania daje jednak różne wyniki zależnie m.in. od tego, jaki zakres konkurencji jest dopuszczony przez ład prawny i związany z nimi układ organizacji, jaki jest zakres ochrony prywatnych praw własności, itp.
Przez zmiany instytucjonalne po socjalizmie rozumiem to co się zdarzyło z ustrojem socjalistycznym w dawnym bloku radzieckim w 1990 r. Skupię się tu głównie na krajach Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie zmiany były do tej pory najbardziej rozległe i radykalne, choć wspomnę też o innych krajach.
Określenie zmian instytucjonalnych po socjalizmie wymaga oczywiście charakterystyki samego socjalizmu jako systemu instytucjonalnego. Zanim to zrobię, odnotuję pewien problem. Otóż ustroje, jakie istniały na przełomie lat 1989 i 1990 w dawnym bloku radzieckim nie były identyczne, a różniły się pod co najmniej dwoma względami. Po pierwsze – w niektórych krajach: w Polsce, b. ZSRR, na Węgrzech, w Bułgarii zalegalizowano (choć zwykle w zdeformowanej postaci) własność prywatną, a w innych – zwłaszcza w Albanii , b. NRD, b. Czechosłowacji, Rumunii – ustrój pozostał ortodoksyjnie socjalistyczny. Po drugie – kraje różniły się stopniem represyjności w stosunku do tych, którzy się ośmielili żądać zmian ustroju. Generalnie, tam gdzie nastąpiła pewna ekonomiczna liberalizacja, łatwiej było działać dysydentom niż w systemach, gdzie zachowano ideologiczną ortodoksję. Powstaje zatem pytanie, czy owe różnice, jakie zarysowały się u schyłku istnienia b. bloku radzieckiego miały jakiś wpływ, a jeśli tak, to jaki – na dalszy bieg zdarzeń w poszczególnych krajach, a w tym – na tempo i zakres przemian instytucjonalnych. Ta kwestia jest słabo zbadana w znanej literaturze empirycznej, pozostawię ją tutaj na boku. Osobiście sądzę, że był to wpływ mały w porównaniu z innymi siłami kształtującymi dynamikę instytucjonalną po socjalizmie. Tak np. ortodoksyjne w punkcie startu Czechy i Słowacja zreformowały się generalnie nie mniej niż bardziej liberalne początkowo Węgry. Skrajny socjalizm w Albanii nie przeszkodził temu krajowi w osiągnięciu zasadniczych przemian instytucjonalnych.
Punkt wyjścia do po-socjalistycznych zmian ustrojowych określa zatem na poziomie pewnych socjalistycznych niezmienników, które cechowały wszystkie kraje b. bloku radzieckiego na przełomie lat 1980 i 1990 lub –na krótko przedtem. Tabela 1 przedstawia taki „stylizowany” opis wraz z podobną w charakterze charakterystyką ustroju, jaki istnieje w analizowanych krajach w momencie pisania tego opracowania. Przez porównanie obydwu stanów uzyskujemy wyobrażenie o skali zmian instytucjonalnych po socjalizmie.
Tabela 1. Zmiany instytucjonalne po socjalizmie
Socjalizm
Ustrój w 2009 Zmiany instytucjonalne
I. Porządek prawny
1. Prawa klasyczne (“negatywne”)
Zasadniczo ograniczone. Próby korzystania z tych praw uznane za przestępstwa przeciw socjalizmowi Peły katalog, podobnie jak na Zachodzie Liberalizująca (wolnościowa)legislacja
2. Prawa socjalne (“pozytywne”)
Rozległy katalog Na ogół: zachowanie rozległego katalogu, podobnie jak w Europie Zach. Po-socjalistyczna legislacja, włącznie z konstytucją, na ogól utrwaliła rozległe prawa socjalne
3. Prawo gospodarcze
- Zapewniało monopol własności państwowej i państwowe monopole
- Tworzyło podstawę dla centralnego planowania I zakazywało rynku - Uznanie prywatnej własności i rynku. Pełny katalog ustaw niezbędnych dla rynku - Eliminacje regulacji zapewniających monopol własności państwa i tworzących państwowe monopole
- Masowa legislaja pro-rynkowa
4. Prawo cywilne odnoszące się do społeczeństwa obywatelskiego
Uniemożliwiało tworzenie niezależnych stowarzyszeń I fundacji. Podstawy prawne dla tworzenia niezależnych stowarzyszeń i fundacji Tworzenie prawnych podstaw dla społeczeństwa obywatelskiego
5. Prawa regulujące politykę
Prawo wyborcze, które zapewniało monopol monopartii Prawo wyborcze, umożliwające pluralism polityczny Tworzenie podstaw prawnych dla demokracji
II. System organizacji
6. System partyjny
Monopartie mające monopol na władzę w antyliberalnym państwie System wielopartyjny Transformacja odziedziczonych partii, tworzenie nowych.
7. Parlament
Fasadowy Odbija pluralism polityczny. Rozmaite regulacje rządzące legislają Od instytucji fasadowej do autentycznej
8. Administracja publiczna
Kontrolowana przez aparat partyjny. Wiele branżowych ministerstw “obsługujących” centralne planowanie. W zasadzie oddzielone od systemu partyjnego – zdecydowanie mniej ministerstw. Eliminacja kontroli partii, reorganizacja tworzenie nowych urzędów regulacyjnych (nadzór finansowy, telekomunikacja, itp)
9. Samorząd lokalny
Brak Istnieje – jako jeden z mechanizmów dekoncentracji władzy politycznej Dekoncentracja władzy politycznej w przekroju: centrum – rejony-gminy
10. Aparat bezpieczeństwa
Rozległy, dominujący nad zwykłym aparatem ścigania dla ścigania przestępstw przeciw socjalizmowi Zasadniczo zredukowana rola wewnętrzna Demontaż starego, budowa nowego aparatu
11. Armia
Kontrolowana przez mono-partię. Ostateczne narzędzie utrzymywania socjalizmu. Odzielone od systemu partyjnego, poddana nowej formie cywilnej kontroli Różny zakres restrukturyzacji I przeszkolenia.
12. Policja
Kontrolowana przez aparat partyjny, słabo ograniczona w działaniach wobec ludzi spoza elity władzy, różny zakres efektywności w ściganiu pospolitych przestępstw Oddzielona od systemu partyjnego, silniej ograniczona – przez prawa obywatelskie – w działaniach wobec ludzi.
Różna efektywność w ściganiu pospolitych przestępstw Różny zakres restrukturyzacji i przeszkolenia.
13. Prokuratura
Kontrolowana przez aparat partyjny, używana do ścigania przestępstw przeciw socjalizmowi.
Dominująca wobec sądów Generalnie oddzielona od systemu partyjnego. Skoncentrowana na ściganiu przestępstw pospolitych: większa równowaga w relacjach z sądami. Różny zakres restrukturyzacji I przeszkolenia.
14. Sądy
W razie potrzeby kontrowane przez mono-partię. Niezależne. Różny zakres trafności orzeczeń i efektywności działania Przyznanie prawnej niezależności. Różny zakres reform w zakresie efektywności
15. Organizacje egzekwujące orzeczenia sądów
Więziennictwo słąbo ograniczone przez prawa jednostki.
Brak specjalistów egzekwujących prawa wierzycieli, np. komorników bo brak upadłości Silniejsze choć różne ograniczenia w formie praw jednostki.
Zwiększona liczba specjalistów egzekwujących prawa wierzycieli Różny zakres restrukturyzacji.
Rozwój nowych organizacji i zawodów egzekwujących prawa wierzycieli
16. Media
Politycznie kontrolowane przez formalną i nie formalną cenzurę Wolne od politycznej kontroli z ewentualnym wyjątkiem mediów publicznych Eliminacja politycznej kontroli.
Rozwój nowych prywatnych mediów
17. Społeczeństwo obywatelskie
Zdławione.
Oficjalne organizacje “społeczne” poddane ostatecznej kontroli aparatu mono-partii Możliwy rozwój niezależnych stowarzyszeń i fundacji.
Zrestrukturyzowane i zredukowane co do skali Spontaniczny rozwój
Restrukturyzacja
18. Organizacje gospodarcze
Sektor finansowy: mono-bank podporządkowany centralnemu planowaniu. Niewymienialny pieniądz
Sektor niefinansowy: bezwzględne dominacje monopolitycznych organizacji państwowych Niezależny bank centralny. Głównie prywatne banki komercyjne w inne organizacje finansowe
Wymienialny pieniądz
Wiele konkurujących, głównie prywatnych firm. Wydzielenie banku centralnego. Prywatyzacja banków państwowych, wejście nowych.
Wprowadzenie wymienialności pieniądza.
Eliminacja przymusowych zgrupowań,prywatyzacja firm państwowych, wchodzenie nowych.
19. Oświata podstawowa i średnia
Monopol państwa. Polityczna kontrola w zakresie “wrażliwych” przedmiotów (nauki społeczne) W zasadzie zachowany. Ograniczony udział szkół niepublicznych
Zmienione programy odbijające przejście do demokracji i kapitalizmu Ograniczone wejście szkół niepaństwowych
Zmiany w programach
20. Szkolnictwo wyższe, sector B+R
Monopol państwa.
Badania i edukacja w naukach społecznych poddane kontroli politycznej.
B+R w naukach technicznych ograniczone przez antyinnowacyjny wpływ socjalizmu Dość duży, choć mniejszościowy udział szkół niepublicznych.
Odpolitycznienione programy w naukach społecznych. Różny zakres przekształceń odziedziczonych osródków B+R.
Nowe ośrodki w ramach firm prywatnych Znaczące wejście szkół niepublicznych, pewne restrukturyzacja publicznych.
Liberalizacja badań i edukacji w naukach społecznych.
Różny zakres restrukturyzacji.
Tworzenie nowych ośrodków B+R
21. System socjalny
Na ogół rozległy repartycyjny system emerytalny
Rozległy zakres innych świadczeń
Dominacja państwa w świadczeniu i finansowaniu usług zdrowotnych Na ogół zachowany.
W niektórych krajach tworzenie dodatkowych systemów kapitałowych
Różny zakres zreformowania. Dodano zasiłki od bezrobocia
Zwiększona rola prywatnych świadczeniodawców. Nadal dominacja publicznego finansowania Różny zakres reform emerytalnych
Różny zakres reform
Pewne reformy zwiększające rolę prywatnych świadczeniodawców i zmiana formy publicznego płatnika.
III. Mechanizmy masowego i regularnego współdziałania
22. Mechanizm nakazowo - rozdzielczy Głównie rynek, otwarty na świat Demontaż aparatu centralnego planowania, spontaniczny rozwój transakcji rynkowych..
23. Brak autonomicznych negocjacji zbiorowych, bo brak niezależnych pracodawców i związków zawodowych
Zwiększona, choć różna rola negocjacji zbiorowych wskutek pojawienia się niezależnych związków zawodowych i organizacji pracodawców Pojawienie się niezależnych związków zawodowych i organizacji pracodawców
Opis zmian instytucjonalnych po socjalizmie zawarty w tab. 1 pokazuje ich bezprecedensowy – historycznie – zakres. Poszczególne sektorowe reformy, np. wymiaru sprawiedliwości, systemu finansowego, mediów, służby zdrowia itp. są zawsze połączeniem odpowiednich zmian w porządku prawnym i w – w powiązanych z nimi fragmentach układu organizacyjnego. Tak np. prywatyzacja odziedziczonych przedsiębiorstw państwowych wymagała opracowania i przyjęcia ustaw prywatyzacyjnych oraz – na tej podstawie – przekształceń własnościowych firm publicznych. W dalszym ciągu tego tekstu będę się jednak posługiwać „horyzontalnym” rozróżnieniem zmian w porządku prawnym i w zastanym układzie organizacyjnym.
Fundamentalna, wręcz konstytutywną , cechą socjalistycznego prawa, zamazywaną przez oficjalną propagandę, było pozbawienie jednostek wszystkich klasycznych, negatywnych praw: prawa do wolności, własności ,wyznania, słowa, do stowarzyszania się. Jak podkreślają Jon Elster i Claus Offe (1998, s. 8) – w nawiązaniu do Jellinka – prawa te są nazywane negatywnymi nie dlatego, że nie wymagają one pozytywnych działań ze strony państwa (...) lecz dlatego, że chronią one status negativus jednostki, tzn jej status jako niezależnej osoby, która domaga się od społeczeństwa, aby ją pozostawić w spokoju.
Otóż w socjalizmie próby wykorzystywania takich prawa, np. rozwijania prywatnej przedsiębiorczości, założenie niezależnego stowarzyszenia, wydawanie niezależnej gazety itp. były traktowane – przez socjalistyczne prawo – jako szczególnie ciężkie przestępstwa: przestępstwa przeciw socjalizmowi. To socjalistyczne prawo nie pozostawało na papierze, przeciwnie – było egzekwowane przez rozbudowany aparat represji, na czele z policją polityczną na czele.
Przełom ustrojowy jaki dokonał się w latach 1988 – 91 w Europie Środkowej i Wschodniej polegał na fundamentalnej liberalizacji porządku prawnego, czyli wprowadzeniu szerokiego katalogu klasycznych praw i niezbędnym oczyszczeniu prawa z katalogu przestępstw przeciwko socjalizmowi. Musiała temu towarzyszyć, o czym dalej, trudniejsza niż sama wyzwalająca legislacja – przebudowa odziedziczonego aparatu represji. Rzecz zastanawiająca, na ogół dużo mniej zmian dokonano w rozległych, odziedziczonym katalogu praw socjalnych, co wiązało się ze stosunkowo małym zakresem późniejszych reform w systemie transferów i świadczeń z budżetu. Z pewnością łatwiej było – z politycznego punktu widzenia – usuwać represyjność socjalizmu niż jego „socjalność”. A w uruchomionej konkurencji politycznej, socjalne obietnice oraz obrona wcześniej przyznanych socjalnych przywilejów – stały się dla wielu – podobnie jak na Zachodzie – narzędziem walki o popularność. Nie jest więc chyba przypadkiem, że radykalne ograniczenie państwa socjalnego nastąpiło w b. bloku radzieckim tylko w tych przypadkach, gdy głęboki kryzys gospodarczy doprowadził do krachy całego wcześniejszego systemu socjalnego. Do takich krajów należą Armenia i Gruzja, gdzie wydatki budżetowe spadły do poziomu typowego dla azjatyckich tygrysów tzn do nie więcej niż 20 proc. PKB. Równie radykalny demontaż państwa socjalnego nastąpił w Chinach od końca 1970: ekspansja sektora prywatnego lub quasi-prywatnego i relatywne kurczenie się państwowego, który skupiał wydatki socjalne, doprowadziły tam do obniżenie relacji wydatków budżetowych do PKB z ponad 30 proc. w końcu lat 70 do 13 proc. w 2008 r. To z kolei przyczyniło się do ogromnego wzrostu prywatnych oszczędności, które finansowały gigantyczną ekspansję inwestycyjną Chin.
Wracając do Europy Środkowej i Wschodniej trzeba zauważyć, że w okresie przełomu 1989-1991 rozpoczęły się ale trwały dłużej niż fundamentalna liberalizacja, prace legislacyjne, które dawały bardziej szczegółową prawną podstawę dla rozwoju rynku, społeczeństwa obywatelskiego i demokracji. Mam tu na myśli np. ustawy o niewypłacalności, prywatyzacji, giełdzie papierów wartościowych, fundacjach, stowarzyszeniach, partiach politycznych, policji, prokuraturze, sądach itp.
Zmiany w systemach organizacji były równie radykalne co legislacyjne, a na dodatek angażowały o wiele więcej ludzi i wymagały zwykle dużo więcej czasu, gdyż obejmowały masowe przekształcenia struktur organizacyjnych, zmiany w strukturze zatrudnienia i duże dozy uczenia się nowych umiejętności, praw i możliwości. Są to z natury rzeczy procesy dużo bardziej czasochłonne i masowe niż opracowywanie i uchwalanie nowych ustaw. A ponadto, zmiana organizacyjna, która wymaga nowej podstawy prawnej nie może być zwykle rozpoczęta zanim owa podstawa nie zostanie legislacyjnie przyjęta. Nic więc dziwnego, że stosunkowo szybkim zmianom w porządku prawnym nie towarzyszyły natychmiastowe zmiany w systemie organizacyjnym, które zapewniałyby wysoki poziom egzekwowania zmieniającego się prawa i korzystania z nowych prawnych możliwości. Przeciwnie musiały się pojawić duże „luki wdrożeniowe”, zwłaszcza w procesie egzekwowania nowego porządku prawnego przez aparat państwa. Innymi słowy, problemem badawczym nie jest początkowe pojawienie się takich luk, ale ich późniejsza dynamika, zależna od tempa reform w systemie organizacji, szczególnie tych , które egzekwują prawo.
W tym systemie miały miejsce trzy typy zmian:
1. Likwidacja niektórych odziedziczonych organizacji
2. Przekształcania (transformacja) innych odziedziczonych organizacji.
3. Tworzenie nowych.
Likwidacja musiała dotyczyć – i dotyczyła – tych organizacji, które były najściślej związane z utrzymywaniem socjalizmu: aparatu mono-partii, aparatu bezpieczeństwa, cenzury, przymusowych zgrupowań przedsiębiorców, itp. Eliminacja tego organizacyjnego trzonu socjalizmu stanowiła swojego rodzaju „twórczą destrukcję”. Jej zakres może służyć jako istotny wskaźnik kierunku i skali całych ustrojowych zmian po socjalizmie. Jest on – jak można sądzić z dostępnych źródeł – mniejszy w Rosji, nie mówiąc już o Uzbekistanie czy Białorusi, niż w krajach Europy Środkowej i Wschodniej
Nie wszystkie organizacje odziedziczone po socjalizmie mogły być jednak rozwiązane, nawet te, które były nim w dużym stopniu „zarażone”. Zasadniczego tego przyczyną było to, że duża skala takiej likwidacji musiałaby zaburzyć życiowe funkcje jakie muszą być w sposób ciągły wykonywane w każdym społeczeństwie, takie jak zwalczanie pospolitej przestępczości, opieka zdrowotna, edukacja, obrona narodowa, elementarna koordynacja działalności gospodarczej. Toteż żaden kraj po-socjalistyczny nie zaczynał swojej transformacji od rozwiązywania policji i prokuratury, szpitali, szkół, armii czy przedsiębiorstw państwowych. Wszystkie te organizacje musiały zostać – w mniejszym lub większym zakresie – przekształcone. Empiryczne maksimum likwidacji (i związanych z tym zmian personalnych) odziedziczonego systemu organizacyjnego wystąpiło w Niemczech Wschodnich oczywiście dlatego, że zostały one przejęte przez dużo większą i bogatszą RFN. Zakres organizacyjnej likwidacji w innych niż b. NRD krajach socjalistycznych musiał być, rzecz jasna, dużo mniejszy niż owo maksimum.
Przekształcanie odziedziczonych organizacji publicznych, które miały pozostać publiczne należało do ekip rządzących po socjalizmie. Chodzi tu o takie organizacje, jak policja, prokuratura, sądy, administracja publiczna, armia, szkoły i uczelnie. Jak widać jest to długa lista, a mało można znaleźć porównawczych empirycznych opracowań na temat tej organizacyjnej transformacji.
Zdecydowanie najważniejszym – pod względem udziału w zatrudnieniu – typem organizacji były jednak przedsiębiorstwa państwowe. Tutaj nie była konieczna, a tym mniej –pożądana, odgórna restrukturyzacja. Zadaniem ekip rządzących było natomiast uruchomienie jedynej skutecznej metody restrukturyzacyjnej firm państwowych, a mianowicie – ich prywatyzacji. Otwarcie gospodarki na świat i konkurencję wytworzyły w sektorach, które jej podlegały prosty choć nie przez wszystkich uświadomiony wybór: im większe opóźnienie prywatyzacji danego przedsiębiorstwa, tym większe dla niego ryzyko, że zostanie wyeliminowane z rynku przez sprawniejszych, prywatnych konkurentów. W warunkach konkurencji wybór jest więc w istocie rzeczy między prywatyzacją gospodarki w drodze własnościowego przekształcenie firm państwowych a prywatyzacją poprzez ich rynkową eliminację na rzecz prywatnych. Od tego dylematu wolne są tylko państwowe monopole, oczywiście kosztem konsumentów.
Trzecia zmiana: tworzenie nowych organizacji składało się z dwóch procesów. Organizacje, które od samego początku swego istnienia miały być i pozostać publiczne musiały być tworzone przez władze publiczne na mocy odpowiednich ustaw. Można tu mówić o „odgórnym” tworzeniu organizacji takich jak sądy konstytucyjne, urzędy rzeczników praw obywatelskich, komisje wyborcze, rozmaite wyspecjalizowane nadzory, itp. Ten proces opierał się – co zrozumiałe – w dużym stopniu na adaptacji odpowiednich wzorców zagranicznych.
Liberalizująca legislacja i odpowiednie ustawy szczegółowe otworzyły ponadto drogę ogromnym „oddolnym” procesom tworzenia nowych organizacji: przedsiębiorstw prywatnych, fundacji i stowarzyszeń, partii politycznych. W ten sposób pozostała w praktyce gospodarka rynkowa, społeczeństwo obywatelskie i demokracja. W miarę upływu czasu rośnie relacja liczy ludzi pracujących w nowych organizacjach – do liczby ludzi, którzy działają w organizacjach pochodzących z socjalizmu. Oznacza to, że coraz więcej osób – absolutnie i relatywnie rzecz biorąc – działa w organizacjach, których kultura nie została „skażona” socjalizmem. Ta psycho-kulturowa kumulacyjna zmiana jest słabo zbadana w znanej mi literaturze empirycznej.
Kilka wybranych problemów
Po zarysowaniu swego rodzaju panoramy zmian instytucjonalnych po socjalizmie skupię się teraz na kilku problemach, o których sądzę, że są istotne z intelektualnego i praktycznego punktu widzenia, a jednocześnie wymagają więcej badań empirycznych. Zacznę od zmian w porządku prawnym a potem przejdę do kwestii egzekwowania zmieniającego się prawa.
Liberalizująca legislacja w okresie przełomu oznaczała ogromną zmianę w porządku prawnym, ale taką, która zmierzała w jednym podstawowym kierunku: rozszerzania klasycznych indywidualnych praw poprzez eliminacje kategorii przestępstw przeciw socjalizmowi. Ta fundamentalna zmiana nie musiała więc rodzić wiele niepewności, a z pewnością ogromnie rozszerzała swobodę działań jednostek. Co jednak działo się z legislacją po okresie przełomu?
Klaus H. Goetz i Radosław Zubek (2005) pokazują – potwierdzając powszechne odczucia – że legislacja w Polsce jest nadmierna, niestabilna, m.in. w skutek wielu nowelizacji i często – zbyt szczegółowa. Bruno Schönfelder (2006) podkreśla niestabilność legislacji w Chorwacji twierdząc, że „nawet ustawodawstwo w sprawach cywilnych jest nadal zmieniane z irytującą częstotliwością” (s. 32). Powstaje pytanie, czy nadprodukcja, niestabilność i zbytnia szczegółowość legislacji jest zjawiskiem powszechnym w krajach socjalistycznych, a jeśli tak – to czy różnią się one pod względem znacząco od bardziej dojrzałych demokracji. Nie potrafię na te pytania odpowiedzieć, bo nie znam odpowiednich empirycznych badań porównawczych. Badania Goetza i Zubka sygnalizują istnienie poważnych różnic w intensywności legislacji pomiędzy niektórymi krajami po-socjalistycznymi. Tak np. liczba uchwalonych ustaw wzrosła w latach 1999 – 2004: w Polsce od 126 do 242, w Czechach od 71 do 159, w Słowacji od 101 do 182, a na Węgrzech liczba ta była stabilna. Udział nowelizacji w całej legislacji wynosił w tych trzech pierwszych krajach 60 proc., a na Węgrzech 40 proc. Jednocześnie można przeczytać o tendencji do wzrostu objętości obowiązujących praw w wielu krajach Zachodu i o kolejnych falach regulacji i deregulacji. A zatem tylko porównawcze badania empiryczne mogą odpowiedzieć na pytanie o zmienność, intensywność i szczegółowość legislacji w nowych i bardziej dojrzałych demokracjach. Idzie o rzecz istotną: niestabilność legislacji wprowadza szkodliwą niepewność do gospodarki i może hamować przez to jej rozwój. Badania empiryczne powinny też określić główne przyczyny tej niestabilności. W grę wchodzą np. reguły rządzące procesem legislacyjnym, kształt sceny partyjnej, układ grup interesów, siła ograniczeń konstytucyjnych itp.
Innym problemem z zakresu legislacji jest stosunek po-socjalistycznych prawodawców do konstytucji. Konstytucjonalizm polega, jak wiadomo, na tym, że władza państwowe, w tym ustawodawcza, jest ograniczona: nie wszystko może uchwalić w ustawach. Wbrew temu, co sądzą niektórzy przedstawiciele ludu – większość nie wszystko może, a przynajmniej – nie powinna móc. Stosunek do konstytucji w krajach po-socjalistycznych jest, według mego rozeznania, kolejnym ważnym a słabo zbadanym zagadnieniem. Ograniczone badania, znów odnoszące się do Polski i Chorwacji (Roczna informacja, 2006; Schönfelder, 2006) sygnalizuje dwa problemy. Po pierwsze wiele projektów ustaw, które są jawnie sprzeczne z konstytucją, przechodzi przez parlament. Po drugie, wiele ustaw ,uznanych przez sądy konstytucyjne za niezgodne z konstytucją nie podlega przez długi czas zmianie. Takie zjawisko trudno pogodzić z wysokim poziomem rządów prawa, który wymaga szacunku dla podstawy porządku prawnego, czyli właśnie konstytucji. Warto by wiedzieć na ile są one powszechne w świecie po-socjalistycznym i jak sytuacja wygląda pod tym względem w bardziej dojrzałych demokracjach. Nie czekając na wyniki tych badań już teraz możemy jednak jedno powiedzieć: aby konstytucyjne prawa nie były naruszane przez ekspansję władzy politycznej, konstytucja musi być stale broniona przez odpowiednio silne i aktywne społeczeństwo obywatelskei, a władza polityczne – też dzięki takiemu społeczeństwu – musi pozostać podzielona.
Przejdźmy do kwestii egzekwowania zmieniającego się po socjalizmie porządku prawnego. Z wielu ważnych zagadnień skupię się tu na dwóch: na poziomie ochrony prywatnych praw własności oraz na egzekwowaniu umów. Obydwa mają ogromne znaczenie dla struktury i rozwoju gospodarki rynkowej. Im wyższy poziom ochrony prywatnych praw własności tym – ceteris paribus – większa skłonność do inwestowania ze strony prywatnych właścicieli i przedsiębiorców (c.f. R.E Messick, 1999), a szczególnie do inwestycji silnie powiązanych z innowacjami, które stanowią główną siłę rozwoju (F. Gonzales, 2005). Im wyższy zaś poziom egzekwowania umów, tym bardziej rozszerza się rynek, zwłaszcza w zakresie bardziej złożonych transakcji, co – jak podkreślał Adam Smith – też jest podstawą wzrostu gospodarki.
Poziom ochrony praw własności zależy, z jednej strony, jak dogrze aparat państwa chroni posiadaczy tych praw przed zwykłą przestępczością przeciw życiu, zdrowiu i mieniu, a z drugiej – na ile sami członkowie tego aparatu naruszają owe prawa w drodze nadmiernych regulacji, kontroli i – powiązanej z tym – korupcji. Należy pamiętać, że skuteczność państwowego aparatu w przeciwdziałaniu i w zwalczaniu zwykłej przestępczości nie zależy tylko od jego strukturalnych cech, ale także od warunków w jakich on działa. A te warunki ( i sam aparat) zmieniały się wskutek po-socjalistycznej transformacji. Otóż liberalizacja gospodarki wywołała nie tylko ogromny wzrost legalnych transakcji rynkowych, ale także pojawienie się okazji do nowych typów przestępstw, zwłaszcza finansowych (zob. J. Bugajski, 2007). Dzięki reformom gospodarki zaczęła też szybko rosnąć liczba dóbr trwałego użytku, zwłaszcza samochodów, co oczywiście, zwiększyło zakres możliwości ich kradzieży. Szybkość tych procesów była nieuchronnie większa niż szybkość reform policji i innych agencji państwowej ochrony, a historia nie dała krajom po-socjalistycznym możliwości aby te reformy rozpocząć i zaawansować przed reformami gospodarki. W efekcie musiała się pojawić poważna „luka wdrożeniowa” w sferze ochrony praw własności, której przejawem był silny wzrost przestępczości, szczególnie przeciw mieniu. Wielu komentatorów traktowało to zjawisko jako istotny fragment aktu oskarżenia przeciw po-socjalistycznej transformacji. Tymczasem analitycznym i praktycznym problemem był nie tyle początkowy wzrost niektórych kategorii przestępstw a ich późniejsza dynamika. Dostępne badania sugerują, że owa przestępczość osiągnęła swój szczytowy poziom w połowie lat 1990, a potem zaczęła spadać „w miarę jak policja i władze państwowe zwiększyły swoje sprawność w przeciwdziałaniu przestępczości” (H. Caparini i O. Marenin, 2005, s.5) Np. na Węgrzech ogólny wskaźnik liczby przestępstw na 100, 000 mieszkańców spadł w 2002 do poziomu, który jest niższy niż w krajach unijnej piętnastki (The National Strategy for Community Crime Prevention, October 2003).
Omawiając dynamikę przestępczości po socjalizmie należy pamiętać, że w socjalizmie statystyki przestępczości były ogromnie zaniżone, (H. Caparim, O. Maranin), a kontrolowane politycznie media nie pokazywały przestępczości jako „systemowego” problemu. Po upadku socjalizmu wolne media – zgodnie z regułami gry, którym z grubsza podlegają – zaczęły się skupiać na tym co sensacyjne, a więc – negatywne, a zatem na wzroście przestępczości, a także – korupcji. Doprowadziło to do sytuacji, że potoczna percepcja obu zjawisk stała się dużo gorsza niż ich faktyczny poziom, co oczywiście miało swoje skutki polityczne. Stanowi to silne ostrzeżenie przeciw formułowaniu wniosków o dynamice i poziomie rozmaitych społecznych patologii wyłączenie lub głównie na podstawie konwencjonalnego badania opinii publicznej.
Przejdźmy teraz do naruszeń prywatnego prawa własności przez członków samego aparatu państwowego. Dostępne badanie empiryczne nad krajami po-socjalistycznymi sugerują istnienie silnego związku między zakresem agresywnej i szczegółowej regulacji i kontroli firm prywatnych a zakresem korupcji (zob. np. T. Frey, 2001; T. Frey i A. Schleifer, 1997; S. Johnson, J. McMillan, Ch. Woodruf, 2002; T. Frey i E. Zhuravskaya, 2000). Taka zależność jest zgodna z intuicją: im bardziej nękająca jest regulacja i kontrola przedsiębiorstw prywatnych , tym większe mogą one wyrządzić im szkody w ich zyskach i – w efekcie – tym wyższe i bardziej rozpowszechnione mogą być opłaty korupcyjne, żądane przez członków aparatu państwowego i uiszczane przez przedsiębiorców za niewyrządzania owej szkody, czyli za nieegzekwowanie nękających regulacji. W ten sposób docieramy do problemu tworzenia prawa, a także do kwestii – reguł działania administracji publicznej. Warto dodać, że próby zwalczania korupcji bez deregulacji i reformy tworzenia prawa, a tylko w drodze pokazowych zatrzymań i procesów, nawet jeśli są w części skuteczne, muszą prowadzić do strat związanych z wywoływanym paraliżem decyzyjnym w administracji. Najgorsza sytuacja to taka, że wiele od niej zależy ale boi się ona podejmować decyzje z wyjątkiem ludzi z wyższą skłonnością do ryzyka, którzy będą żądać w zamian za zwiększoną „premię za ryzyko” – zwiększonych opłat korupcyjnych.
Dostępne badanie empiryczne pokazują też, że drapieżna, nękająca regulacja i kontrola firm prywatnych wpycha je też w szarą strefę, gdzie nie mogąc korzystać z państwowej ochrony przed zwykłą przestępczością – odwołują się do usług ochronnych oferowanych przez nieformalne firmy ochroniarskie (zob. zwłaszcza T. Fray i E. Zhuravskaya, 2000). Czasami bowiem opłaca się uciec przed grabieżczą ręką państwa niż się jej opłacać. Źródeł szarej strefy i związanej z nią roli nieformalnych agencji ochroniarskich należy, podobnie jak w przypadku korupcji, szukać w strukturze, skali i sposobie działania aparatu państwa.
Przejdźmy wreszcie do egzekwowania umów. Trzeba najpierw podkreślić, że państwowe sądy nie stanowią jedynego mechanizmu, który temu służy. Modelowanie matematyczne, zwłaszcza teoria gier oraz badania historyków pokazały, że w pewnych warunkach i przy pewnym kształcie umów dotrzymywanie umowy może się każdej jej stronie, nawet przy jej egoistycznym nastawieniu, bardziej opłacać niż jej złamanie, czyli oszukanie kontrahenta. Na tym polega jeden z najciekawszych wątków we współczesnej mikroekonomii i ekonomii nieinstytucjonalnej. Praktyka i badania pokazują ponadto, że umowy mogą być i są egzekwowane przez trzecią stronę, inną niż państwowe sądy. Chodzi tu zwłaszcza o arbitraż i mediację. Istnieje jednak daleko posunięta zgoda, że bezstronne, fachowe i efektywne publiczne sądy są istotne dla rozwoju gospodarki i – generalnie – dla rozstrzygania konfliktów w społeczeństwie, gdyż stanowią one ostateczną instancję w egzekwowaniu prawa (f.s. Johnson, 2002).
Rozwój gospodarki rynkowej w świecie posocjalistycznym musiał się opierać, rzecz jasna, na zasadniczej liberalizacji prawa – ale oprócz tego – na ewolucji rozmaitych prywatnych i publicznych mechanizmów egzekwowania umów. Jakie to były mechanizmy i w jakich kombinacjach występowały one w poszczególnych okresach i krajach – te interesujące pytania czekają na swoje całościowe opracowanie. Tutaj sformułuje tylko – na podstawie znanej mi literatury – kilka uwag na temat sądów.
Jak już była mowa, szybciej da się zmienić prawo niż zapewnić wysoki poziom egzekwowania zmieniającego się porządku prawnego. Nic więc dziwnego ,że również w przypadku sądów wystąpiła początkowo duża „luka wdrożeniowa”, objawiająca się niskim poziomem efektywności ( o wiele trudniej badać trafność orzeczeń, czyli ich zagadnień i zasadami sprawiedliwości). Istotnym pytaniem jest zatem nie samo pojawienie się owej luki lecz co się z nią działo w późniejszych latach w różnych krajach po-socjalistycznych.
Porównawcze badanie empiryczne nad działalnością sądów w sprawach gospodarczych przeprowadzone na przełomie 1990 i 2000 generalnie pokazują, że – w opinii dużej grupy przedsiębiorców – respondentów – postęp w niezależności sądów był znacznie większy niż w ich efektywności (J. H. Andersen, et al, 2005). Jednakże głębsze lektura wyników tych badań ujawnia duże i często zaskakujące zróżnicowanie pomiędzy krajami po-socjalistycznymi. Tak np. pod względem szybkości najlepiej oceniano sądy w Uzbekistanie, Azerbejdżanie, na Węgrzech i w Rumunii, a najgorzej – w Czechach, Słowenii, Polsce, Kirgizji i w Chorwacji. Na skali bezstronności lepiej wypadły sądy na Węgrzech, w Estonii, Uzbekistanie, Słowenii, Rumunii i Polsce niż na Litwie, Białorusi, Ukrainie, Gruzji i Rosji. Dużo wyższy odsetek oceniał sądy jako uczciwe w Estonii, na Węgrzech, w Słowenii, w Uzbekistanie i w Polsce i w Rumunii – niż na Litwie, na Ukrainie i w Rosji. Wreszcie pod względem skuteczności sądów pod względem egzekwowania swoich orzeczeń na pierwszym miejscu znalazła się Białoruś, a na ostatnim – Rosja! Te wyniki wymykają się łatwym uogólnieniom i domagają się dalszych badań empirycznych.
Tabela 2. Niezależność, bezstronność i efektywność sądów, 1996 – 2008
Kraj Niezależność sądów(1) Bezstronność sądów(2) Egzekwowanie kontraktów w dniach(3) Egzekwowanie kontraktów - koszty (% należności)(4)
Liderzy pod względem praworządności
Denmark 9 9 380 23→24
Finland 9 8,5 235 10→11
New Zealand 9 8,5→9 216 22
Switzerland 8,5 8,5 417 21→23
Kraje po-socjalistyczne
Bulgaria 3 3 564 24
Czech Republic 5 4 820 33
Estonia 7 6,5 425 19
Hungary 5,5→6 5 335 13
Latvia 4,5 4,5 279 16
Lithuania 4 4 210 24
Poland 4,5 4 980→830 12
Romania 3 3 537→512 20
Slovakia 4→4,5 4 565 26
Slovenia 5→6 5→6 - 19
Belarus - - 250 23
Russia 2,5 2,5→3 281 13
Ukraine 2,5 3 354 41,5
China 4 4,5 406 11
Kraje OECD, poza liderami praworządności
Greece 5,5→6 5,5→6 819 14
Italy 4,5→5 3,5→4,5 1390→1210 30
Portugal 7,5→8 5→5,5 577 14
Spain 4,5→5 5→5,5 515 17
(1) and (2) Fraser Institute, “Economic Freedom of the World: 2008 Annual Report”
(3) and (4) World Bank
Tabela 2 jest przyczynkiem do takich badań. Zestawiono w niej trzy grupy krajów: kraje OECD, które są światowymi liderami co do poziomu praworządności, kraje po-socjalistyczne zarówno nowe kraje członkowskie UE jak i Białoruś, Rosja i Chiny oraz – Grecja, Włochy, Portugalia i Hiszpania. Jak widać pod względem niezależności i bezstronności sądów oceny dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej są raczej stabilne i silnie zróżnicowane od 3 (Bułgaria, Rumunia) do 6 (Węgry, Słowenia). Oceny te są – średnio – dużo niższe niż w przypadku liderów praworządności, ale niewiele się różnią od odpowiednich wskaźników dla Grecji, Włoch i Hiszpanii. Jednocześnie kraje Europy Środkowej i Wschodniej wypadają - jak się można spodziewać – dużo lepiej niż Białoruś, Rosja i Ukraina al. – co budzi zdziwienie – niewiele lepiej niż Chiny.
Sytuacja jest bardziej mieszana w zakresie efektywności sądów. Na skali szybkości rozstrzygania spraw gospodarczych liderzy wśród nowych krajów członkowskich (Litwa, Łotwa) są na poziomie liderów praworządności w świecie rozwiniętym (Nowa Zelandia, Finlandia), a kraje ,które osiągają na tej skali najgorsze wyniki (Polska, Czechy) są nie gorsze niż najgorsi w świecie rozwiniętym (Włochy, Grecja). Uderza duże zróżnicowanie wśród krajów po-socjalistycznych (podobnie duże co w świecie rozwiniętym). Oznacza to, że niewydolność sądów po socjalizmie – a dotyczy to z całą mocą Polski, nie można przypisywać jakiemuś wspólnemu dziedzictwu socjalizmu lecz zaniedbaniom w upraszczaniu legislacji i w organizacji sądów. Powyższe uwagi dotyczą również kosztów egzekwowania umów w sądach
Uwagi końcowe
Krajowy system instytucjonalny w szerokim ujęciu obejmuje porządek prawny, układ organizacji oraz mechanizmy masowych i regularnych interakcji między ludźmi. Takie ujęcie pozwala łatwiej ogarnąć ogrom zmian instytucjonalnych po socjalizmie i dostrzec ważne powiązania miedzy różnymi składnikami tych zmian, a w tym zwłaszcza – pomiędzy zmianami w porządku prawnym i w systemie organizacji.
Zmiany instytucjonalne rozmaitego typu różnią się swoją maksymalną szybkością. Generalnie, zmiany w porządku prawnym wymagają mniej czasu niż przekształcenie w krajowym systemie organizacji, a w tym – w aparacie egzekwowania prawa. Nie powinno więc zaskakiwać, że zaraz po przełomowych zmianach legislacyjnych pojawiła się duża „luka wdrożeniowa” objawiająca się niskim poziomem egzekwowania zmieniającego się prawa. Uwagę badaczy i reformatorów powinno raczej skupiać to, co działo się później z tą luką..Tutaj wiele jest do zrobienia, zarówno w badaniach jak i w reformach, w tych drugich – szczególnie w Polsce.
Badania dotyczące niektórych krajów po-socjalistycznych, w tym Polski, pokazują, że po wolnościowym przełomie w porządku prawnym, następną legislację odznacza się niestabilnością i nadmierną szczegółowością. Ograniczone co do liczby krajów badania sugerują też, że prawodawcy lekceważą konstytucję, uchwalając jawnie niekonstytucyjne ustawy, a po ich zakwestionowaniu przez sąd konstytucyjny – pozostawiając je na długo w niezmienionej postaci. Dotyczy to Polski. Potrzebne są dalsze studia, aby jak powszechne są te zjawiska w świecie po-socjalistycznym na tle krajów o bardziej dojrzałej demokracji i jakie są ich przyczyny.
Badanie nad ochroną prywatnych praw własności dowodzą dużego zróżnicowania jej poziomu pomiędzy krajami po-socjalistycznymi. Jednakże – wbrew wielu alarmistycznym raportom poziom przestępczości osiągnął swój szczyt około połowy lat 1990 a potem zaczął się obniżać. To sugeruje, że „luka wdrożeniowa” w egzekwowaniu prawa karnego najpierw silnie wzrosła, a potem zaczęła się obniżać.
Naruszanie prywatnych praw własności poprzez korupcję na rzecz państwowych urzędników jest silnie zależne od siły nękającej przedsiębiorców regulacji i kontroli. Duży zakres tych zjawisk wpycha ich nie tylko w korupcję ale i w szarą strefę, gdzie muszą szukać ochrony swoich praw u nieformalnych grup.
Dostępne badania empiryczne sugerują duże zróżnicowanie efektywności sądów po socjalizmie, co sugeruje, że ich niskiej wydalności w niektórych krajach, w tym zwłaszcza w Polsce, nie można zwalać na karb jakiegoś wspólnego dziedzictwa socjalizmu, lecz szukać w opóźnieniach w uproszczeniu prawa, w jego komplikowaniu oraz – w zaniedbaniu reform w strukturze i w systemie pracy sądów.
Literatura:
Anderson, James H, David S. Bernstein, Cheryl W. Grey (2005), “Judicial System in Transition Economies. Assessing the Past, Looking to the Future”, The World Bank, Washington, DC.
Balcerowicz, Leszek (1995), “Socialism, Capitalism, Transformation”, Central European University Press, Budapest.
Bugajski, Janusz (2007), ”Old and new threats for business in Poland”, “Journal of Money Laundering Control”
Caparini, Marina and Otwin Marenin (2005), “Crime, Insecurity and Police. Reform in Postsonant CEE”, “The Journal of Power Institutions in Post-Soviet Societies” Issue Z, p. 1-13.
Elster, Jon and Claus Offe (1998), “Institutional Design in Post-Communist Societies”, Cambridge University Press, Cambridge.
Freedome in the World, Freedomhouse Edition 2009
Frey, Timothy and Ekaterine Zhuravskaya (2000), “Rackets, Regulation, and the Rule of Law”, “Journal of Law, Economics and Organization”, October, p. 478-501.
Frey, Timothy (2001), “Keeping Shop: The Value of the Rule of Law in Warsaw and in Moscow” in “Assessing the Value of Law in Transition Economies”, edited by Peter Murell, The University of Michigan Press, Ann Arbor.
Frey, Timothy and Andrei Shleifer (1997), “The Invisible and the Grabbing Hand” “American Economic Reviwe”, May, p. 354-358.
Goetz, Klaus and Radolaw Zubec (2005), “Law-making in Poland: Rules and Patterns of Legislation”, Ernst and Young, Warsaw
Gonzales, Fransico (2005), “Insecure Property Rights and Technical Backwardness”, “Economic Journal”, p. 703-721.
Johnson, Simon, John MeMillan, Christopher Woodruff (2002), “Carts and Relational Contracts”, “Journal of Law, Economics and Organization”, April, p. 221-277.
Messick, Richard E. (1999), “Judicial Reform and Economic Development: A Survey of Issues”, “The World Bank Observer”, February, p. 117-136.
North, Douglas C. (1991),”Institutions”, “Journal of Economic Perspectives”, No 1, p. 97-112.
“Roczna Informacja” (2006), Trybunał Konstytucyjny, Warszawa.
Schőnfelder, Bruno (2004), “Post-Communist Judicial System: Deep-Rooted Difficulties and Overcoming Communist Legacies – with Special Regard to Croatia”, 65th anniversary conference of the Institute of Economics, Zagreb.
The National Strategy For Community Crime Prevention, (2003), Ministry of Justice, October, Budapest.
“The 2009 Index of Economic Freedom”, http://www.heritage.org/Index/excel/DownloadRawData.xls
Maj, 2009
Pliki:
LB_Zmiany_instytucjonalne_po_socjalizmie[1][1].doc
Leszek Balcerowicz - Zmiany_instytucjonalne_po_socjalizmie.ppt
DSC_0011.JPG
DSC_0013.JPG
DSC_0026.JPG
.jpg){kind=logo}
